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回应性监管视角下旅游市场监管模式思考——以西安市为例

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  • 用途: 硕士毕业论文 Master Thesis
  • 作者:上海论文网
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  • 论文字数:35421
  • 论文编号:el2021121822031027550
  • 日期:2021-12-18
  • 来源:上海论文网

行政管理论文哪里有?笔者认为回应性监管理论对于新时代背景下建立政府、市场、社会的合作型旅游市场监管模式具有重要的指导意义,以三方主义、强化型自我监管、不对称监管三种横向监管权分配方案和监管策略金字塔、强制策略金字塔两种纵向监管模型为多元监管手段,综合运用软硬兼施和渐进式监管手段,改变对监管对象以行政处罚为主要监管手段的现状,实现政府与非政府多元主体共同参与旅游市场监管。


第一章 绪论


1.3 国内外研究现状

1.3.1 关于回应性监管理论与运用的研究

首先,国内外关于回应性监管理论的研究。回应性监管理论最早在 20 世纪 90 年代由美国和澳大利亚学者伊恩·艾尔斯和约翰·布雷斯特提出,基于追求监管主体多样化、监管策略和具体手段多样化,提出了三种横向将监管权分配到多样化监管主体的方案和两种纵向监管策略模型即强制策略和监管策略模型[1],力图构建参与主体多元化、监管手段多样化的权责分明的监管体系[2],也为研究行业协会、企业自律、政府监管提供理论依据,体现了西方监管着力点逐渐由经济性监管转向重视社会性监管。回应性理论强调分情况给予监管对象差别化待遇,实现对监管对象的分级分类监管,打破原有政府命令控制型的监管方式和以行政处罚为主要手段的惩戒方式,增加监管者与监管对象之间的同等“回应性”,即针对监管对象不同的行为和动机采取相应不同的监管手段。

后来鲍尔、布雷斯维特等学者提出充分发挥政府和企业之外第三方机构的监管作用,进而提出“审计社会”、“监管社会”等“大监管”理念[3],进一步扩充了市场监管参与主体第三方机构。约翰·布雷斯特在分析回应性监管与发展中国家经济体的关系中提出在发展中国家监管能力有限前提下,政府与非政府组织的有效合作能够弥补监管缺陷实现某些监管的目标[4],使得回应性监管的适用范围由发达国家扩展到发展中国家。意味着回应性监管理论的研究从政府、监管对象、行业协会、第三方机构等多元主体扩充到适用不同经济发展水平国家,为在当地研究回应性监管理论的适用性奠定理论基础。

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第三章 西安市旅游市场综合监管现状及问题


3.1 西安市旅游市场监管内容

旅游市场综合监管是旅游监管与市场综合合并定义。旅游监管主要以政府行政监管为主,主要原因是市场在微观经济层面上容易出现自然垄断、信息不对称、公共产品缺乏等失灵现象[43],而且涉及范围广泛,包含吃住行游购娱等六要素的各方面。政府需要对旅游市场中出现的各类乱象和违法违规行为进行监管,因此旅游监管具有涉及面广、关联度大、综合性强的特点[44]。西安市旅游监管主要根据《中华人民共和国旅游法》、《旅行社条例》、《旅行社条例实施细则》、《陕西省旅游条例》和《西安市旅游条例》及有关法律法规进行,旨在查处违法违规行为,净化旅游市场环境,开展旅游市场监管,维护消费者和旅游经营企业的合法权益。市场综合主要包括四个方面,一是监管主体的综合性,打破原有以政府为全面监管主体的传统监管理念,整合政府职能交叉分散、多重监管现状,建立统一高效的多元主体共同参与社会共治的综合监管;二是监管模式的综合性,从宏观和微观两个层面建立系统全面可持续的风险防控、分类监管以及满足针对性个性化监管需求的综合监管模式;三是监管手段的综合性,注重依托大数据分析、互联网信用监管和信息公示等手段,顺应大数据时代和信用监管体系发展必然趋势,提高监管效率,降低人力物力成本;四是监管过程的综合性,监管过程中做到事前预防事中风险防控事后评估反馈,形成全过程全方位无缝隙对接式监管[45]。2019 年国家旅游行政管理部门在旅游市场执法监管过程中推行了关注执法程序重点问题的三项制度,即执法全过程记录制度、行政执法公示制度和重大执法决定法制审核制度,这三项制度充分印证了监管过程综合性符合实际旅游市场综合监管的需要。以上市场综合的四个方面充分体现了国家市场综合监管的必然要求,体现了发挥市场在资源配置中起决定性作用的必然趋势。

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第五章 回应性监管视角下旅游市场监管模式创建


5.1 采取差别化风险分类手段

建立旅游监管对象分级分类监管名录库,明晰各监管部门旅游市场监管责任清单,建立各监管部门综合协调机制,扩大监管对象自我监管空间,以期解决当地旅游市场存在的政府各部门多重监管、缺位越位问题。参照回应性监管的分级分类差别化监管,对当地旅游市场中的监管对象,包括旅游经营企业、从业人员、A 级景区、星级酒店等进行系统分类分级监管。

一是当地旅游行业部门负责建立优秀旅游经营企业、从业人员、景区、酒店为主导的监管对象名录库,实行渐进式分类的“不对称监管”。根据当地文化市场综合执法支队进行行政处罚和处理旅游投诉情况,对规模大影响力强的企业与受到行政处罚、举报投诉多的企业区分开来,对消费者满意度高的导游与受到行政处罚、举报投诉多的导游区分开来,对总体感受好的景区与举报投诉多、检查问题多的景区区分开来,对总体体验好的酒店与举报投诉多、检查问题多的酒店区分开来,逐渐形成以优秀旅游经营企业、从业人员、景区、酒店为主导的监管对象名录库。发挥优秀监管对象服务质量提升和消费者满意的榜样作用,以此推动其他竞争对象自觉守法守规和诚信经营,否则将陷入优胜劣汰的经营境地。

二是建立违法违规监管对象的风险等级分类名录库,根据回应性监管方法“针锋相对法”,采取“可调节威慑回应性”。依据旅游经营企业、从业人员等的投诉情况和处罚数据,以及行业协会反馈会员企业情况、第三方机构评估审查情况开展动态监管,建立违法违规监管对象的风险等级分类名录库,进而制定回应性不同的监管策略。针对自觉配合改正违法违规行为,开展自我监督提高服务质量的企业、从业人员、A 级景区、星级酒店,采取强制策略金字塔中的“软手段”劝服和警告的方式进行合理有效地培育引导,将其列入低风险企业序列。而针对多次劝服和警告仍不改正违法违规行为,侵害消费者合法权益的企业进行吊销执照和命令控制型管制,并将其列入高风险企业、从业人员、A 级景区、星级酒店序列,着重对风险度高的企业、从业人员、星级酒店、A 级景区开展定期监督,对应的对企业新设立的分支机构审批提高保证金、责任险额度,对导游提高执业资格审查频次,对星级酒店复核时依情节进行警告、降级、撤级,对 A 级景区复核时依情节进行警告、降级、撤级,一定程度上提高星级酒店和 A 级景区的复审条件,并定期开展事前事中事后监管,真正实现风险分级分类监管。


5.2 建立多元主体反馈控制机制

构建政府、企业、行业协会、第三方机构、消费者多元旅游市场监管主体的反馈控制机制,以期解决旅游市场监管力量薄弱不足问题。参照回应性监管中赋权公共利益集团的“三方主义”来横向分配监管权,推动多元主体参与旅游市场监管,以发挥各方不可替代的作用,是政府职能由管理型向服务型转变的必然要求。建立多元主体反馈控制机制可以从以下几方面入手:

一是政府需扮演好统筹引领的主导型角色,应发挥审批和监管引领作用,及时将审批、检查、投诉、处罚等信息进行社会公示,畅通各监管主体沟通协商渠道,主动征求其他监管主体的意见建议。针对不同的监管主体政府应采取不同的“回应性”监管手段,对企业可以采取经济奖励和社会宣传激励等方式鼓励其开展自我监管,并对企业自我监管全过程进行有效监督和激励,对行业协会需引导其积极参与到行规行约的制定上来,对第三方机构需定期对当地旅游市场开展评估审查,对消费者需做好理性文明旅游和旅游监督员的宣传引导。传统以政府为主导的命令控制型监管需循序渐进,实现引导和控制角色的转变,发挥各监管主体之间综合协调引领作用,才能有希望联结好政府、企业、行业协会、第三方机构、消费者五大监管主体之间合作型监管治理关系,才能更加迎合回应性监管目标的期待。

二是企业需扮演好自我监管反馈的角色,应主动开展自我监管。有效实施条件包括对企业文化形成起关键作用的企业主要负责人的意愿与决心,来自于政府、法律诉讼或公众舆论的外部压力,建立内部由专业人员组成的监管机构,建立以提高监管绩效为目的的管理制度[51],以不断提高企业自觉开展自我监管的责任意识。主动建立企业内部监管程序和流程,完善内部监管考核机制和绩效评估机制,以发挥企业管理者和员工自身的主观能动性,并主动将监管全过程反馈政府旅游部门,实现政府部门对企业自我监管的事后监管。推动各监管部门引导优秀企业、景区、酒店选拔专业人才建立自身内部监管机构,逐步发展为“后设监管”,即政府各部门对其自我监管情况进行监管。


结论与展望

近年来,国家推行市场监管改革,提出“大监管”理念推动部门不同利益主体间团结协作共建服务型政府,期间推出“双随机一公开”、信用信息共享平台等监管新方式,不断提升监管能力和效率。作为参与旅游市场监管的一员,认识到西安市面临旅游市场乱象问题,归根结底还是政府监管问题,所以在市场监管理论和旅游市场监管文献研究基础上,对近年来西安市旅游市场综合监管的情况进行系统分析整理,同时对回应性监管理论研究基础上,发现该理论提出的差别化分级监管、多元主体平等参与、强化型自我监管、适度分配监管权等对应解决当地旅游市场监管存在的监管部门缺位越位、监管力量薄弱不足、行业依赖政府监管、监管手段方式滞后等问题,探索构建政府、企业、行业协会、第三方机构、消费者多元主体对监管对象分级分类协同监管的新型旅游市场监管模式。

回应性监管理论对于新时代背景下建立政府、市场、社会的合作型旅游市场监管模式具有重要的指导意义,以三方主义、强化型自我监管、不对称监管三种横向监管权分配方案和监管策略金字塔、强制策略金字塔两种纵向监管模型为多元监管手段,综合运用软硬兼施和渐进式监管手段,改变对监管对象以行政处罚为主要监管手段的现状,实现政府与非政府多元主体共同参与旅游市场监管,弥补政府传统单一主体命令式监管的不足,避免监管不作为乱作为和监管旋转门现象。该理论契合我国大融合的市场监管体制改革背景下,不断提升监管效能,进行监管资源整合,有效整合散落在各部门的监管职权和监管队伍,增强监管人员的动员能力,实现激发市场活力的监管目标,从而进一步推进国家治理体系和治理现代化进程。

参考文献(略)

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