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我国开发区行政管理体制存在的问题及对策分析——以M旅游度假区为例
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  • 用途: 硕士毕业论文 Master Thesis
  • 编辑:若诗
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  • 论文字数:33590
  • 论文编号:el2021082421362323431
  • 日期:2021-08-24
  • 来源:上海论文网
本文是行政管理论文,通过健全开发区法制体系来维护开发区管委会的法律地位、明确开发区的管理机制,完善我国的法律体系;通过设立统一的管理机构和合理的内部管理部门来确定开发区的管理职责;通过打造电子化政府、扶持社会中介组织和赋予开发区一定的自主权来削弱传统行政区模式的影响等。开发区管理体制的研究是一项长期的工作,本文虽然总结出开发区行政管理过程中出现的几种问题并提出了相应的建议,但受限于理论水平的不足,其中的不健全不成熟现象难以避免,还有待于在下一步的学习工作中进一步的完善,并期待本文对开发区管理体制的研究和对我国的行政体制改革提供一定的参考价值。本文对于提升整体开发区的管理能力及我国的行政改革具有一定的参考价值。开发区的高速发展离不开管理体制和管理模式的影响,开发区的管理能力直接决定了开发区是否能完成设立的最初目标,通过对开发区内部管理权责的理顺,对社会中介组织的利用,对自身组织及人事结构的调整,可以让开发区在形势越来越复杂的今天,最大限度的发挥出自身的制度优势。同时,开发区本身便是改革开放的试点区域,开发区管委会作为“准政府”机构,拥有机构精简、职能高效的特点,辖区面积较小,人口数量较少,在一定程度上可以看做我国政府的“缩小版”,因此开发区的改革对我国正在大力推进的行政体制改革具有一定的参考价值。

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绪论

 

随着经济的快速发展,许多开发区逐渐完成了自己的时代任务,转型已成为必然趋势,原有单纯的经济功能已经不能满足人们的需求,所以很多开发区都在逐步向复合型方向发展,比如经济-服务一体化开发区,科技复合型开发区等等,随之带来的不仅是开发区规模的扩大还有人口的急剧流入,使开发区必须承担自身范围内的社会事务管理职能。开发区设置后由于社会发展导致的职能变迁,或者设置之初因没有合理的指导理论配备导致机构职能不符合当地现状,不仅是对人力物力资源的极大浪费,也对群众的生产生活带来了极大的不便。想要改变这些现状,切实的发挥出开发区的制度优势,加快经济发展速度,彰显出改革开放试点区的模范作用,我们就应该针对这些问题进行深入剖析,明确开发区管委会的法制地位,明确开发区的管理权责,防止传统行政区管理模式的过度干预。通过这些理论研究,可以为解决开发区现有的行政管理问题、明确开发区下一步转型的方向、加速我国整体经济社会的发展奠定理论与制度基础。通过对开发区行政管理过程中遇到的问题的研究,不仅可以改善现有的开发区困境,为开发区的下一步转型指明方向,同时也对我国行政体制改革提供了一定的借鉴意义。(1)理论意义。本文对我国法制体系的完善有一定的意义。开发区管委会目前还未纳入我国行政法学理论体系之中,开发区管委会作为普遍存在的“准政府”机构,其设立及运行在国家层面的法律体系中尚处于空白地带,立法保障开发区的法律地位、明确开发区的管理机制是对我国法律体系的一种完善和填充。(2)
现实意义。

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一、开发区的相关概念及理论基础

 

(一)开发区的相关定义
开发区从建设之初到发展成为今天的规模,其过程的复杂性引起了很多学者的关注。虽然开发区种类繁多,但是通过调查发现,经济型的比例最高,其它类型的开发区也是在最近几年才刚刚兴起。由于开发区从成立到发展至一定程度都离不开当地政府,所以在管理运行中自然也离不开政府的影子。这也是我国开发区与国外开发区最大的不同。调查还发现,很多地方的开发区对地方经济、政治和社会的影响变得越来越重要,最终改变了地方的经济布局和政治、行政管理的结构。通过对搜集的大量资料进行分析发现,目前我国法律法规中并没有明确开发区的具体职能,所以开发区的职能来自上级政府的授权,其管理规范主要是一些地方政府的内部规定。我国的很多研究人员对开发区开展了不同层次的研究,但是对管理机制的分析却鲜有人关注。2014年,邹宗根从开发区的特征和要素的角度进行了总结,进而给开发区做了如下界定:开发区通常是省级以上政府根据当地经济发展的情况提出的改革试验区。建设之初的管理主体主要由当地政府或者成立的单独的管理组织承担。为给开发区提供良好的发展环境,地方政府一般会通过特殊政策支持或者税费减免政策等吸引社会资金、人才以及企业。这一论述从开发区建设的目的、意义、以及开发区的特征进行了详细阐述,所以后来的很多研究人员也都引用了这一论述。
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国务院批准设立的开发区类型及数量

 

(二)开发区的发展历程
在我国,开发区的发展是与改革开放的政策密切联系的。1978年的改革开放决定了我国经济从东到西、从沿海到内陆的发展路线。首先在沿海的深圳、厦门、珠海、汕头成立了试办特区,并取得了巨大的成功,加强了国家建立开发区的信心。1984年,大连经济技术开发区成立,并在此后的一年时间里先后建立起11个经济技术开发区。在随后的时间里,高新技术产业开发区、保税区、旅游度假区等如雨后春笋般涌现出来。根据中国开发区网的统计,截止到2017年,国务院批准设立的开发区552个,省(自治区、直辖市)人民政府批准设立的开发区1991家。政企分离型是指通过上级政府的授权,在开发区内设立管委会对辖区内的政治及社会事物进行管理,同时设置企业对开发区进行开发建设,企业拥有一定的行政职能,对上级政府负责,与管委会互不干扰,行政管理与经济管理相分离。这种模式的优点在于充分发挥了企业的经济管理能力,同时也有利于政府发挥其社会职能,两者互相促进,相辅相成。但这种模式同时成立两套管理体系,对人员的配备要求较高,监管难度较大,还容易造成人力物力的分散,不利于区域的发展。苏州工业园区是这种模式的典型代表。在我国,由于政治体制的问题,政府往往直接或间接参与社会中介组织的管理运行,社会中介组织受政府部门的影响过重,缺少自身的自主性,很难站到群众的角度去处理问题,难以发挥协调政府与群众之间关系的作用,也难以与政府形成一种平等的合作关系。
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政企合一型模式管理结构图

 

三、我国开发区行政管理体制中存在的问题及其原因分析...............................................................22
(一)我国开发区行政管理体制中存在的问题.......................................................................................22
(二)我国开发区行政管理体制中存在的问题的原因探析...............................................................25
四、我国开发区行政管理体制改革和创新的对策建议........................................................................29
(一)健全开发区法制体制.............................................................................................................................29
1.立法维护开发区管委会地位...............................................................................................................29
2.立法明确开发区管理机制...................................................................................................................30
(二)确定开发区管理权责.............................................................................................................................30
1.设置统一的管理机构.............................................................................................................................30
2.合理设置内部管理部门........................................................................................................................31
(三)削弱传统行政区模式对开发区的影响...........................................................................................31
1.打造电子化政府.......................................................................................................................................32
2.积极扶持社会中介组织........................................................................................................................33
3.赋予开发区一定自主权限...................................................................................................................33
结束语........................................................................................................................................................................35

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四、我国开发区行政管理体制改革和创新对策建议

 

(一)健全开发区法制体制
尽管我国开发区已有了长达40多年的发展进程,并且获得了丰硕的发展成果,积累了充足的经验,但仍存在着种种问题,其中法律体制的不健全便是最突出的问题,许多学者将这一问题作为自己的研究重点,积极呼吁国家进行统一立法,确立一个全国性的开发区法律体系,从根本上明确开发区的法律地位、设立目的、发展方向,明确开发区管委会的职能权限、授权程序等,缺少了国家根本大法的保障,开发区就缺少一个长期的规划,开发区的发展受到领导人的主观影响较大,需要及时建立健全开发区法律法规,全面形成统一的法律法规制度。如今,我们国家对于开发区管委会的具体规定,全部都是地方政府制定的区域性条例,仅仅可以在一定程度上制约开发区的管理模式,却不具有国家法律的权威性。国家目前也正在准备出台《国家级开发区管理条例》,然而因为多种外在因素,始终未颁布。要从实际上处理开发区地位、职责、管理模式等诸多问题,需要从具体的国家法律方面来落实。所以,国家需要加大开发区法制建设的力度,第一时间颁布法律法规,从国家宏观方面维护开发区的法律地位。想要做到从法律上维护开发区管委会的合法地位,可以从两个方面进行改革,一是可以考虑修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,将开发区管委会纳入我国的行政组织结构,让其拥有等同于县、市级政府的法律地位;也可以修改组织法中对派出机关的定义,目前我国开发区管委会的主要职能及运转形式与组织法中规定的区公馆、街道办事处等类似,如果可以将开发区管委会纳入派出机关的序列,在实际运行中自然可以依靠相关的法律对其进行管理和保障。二是可以把部分省市制定的较为成熟的开发区法规条例进行修改,结合全国开发区整体状况来制定全国性法律法规,如此,不仅可以不用耗费大量人力物力制定法律,还可以与当前法规体系相适应,可以保障国家法律法规与地方条例的有效衔接。

 

(二)确定开发区管理权责
当前世界上其他国家所建设的开发区一般都采用以下管理模式:在中央专门设立一个机构,主要管理开发区所有事物,例如:法律制定、法律实施、各项事物的监管、各机构人员配置等,让开发区的各个部门可以落实好国家的法律法规,以此就可以降低不同职能的交叉,进而减少“多头管理”的现象,从而提升其管理效果。然而在我国,开发区管理模式十分混乱,不同类型的开发区其内设部门也均不同,如当前存在的保税区、经济开发区、港务区、自主贸易区等,通常是由国家部委或省市职能部门等审批机关进行管理,如国家发改委、科技厅等,并未确定统一管理机构。中国开发区协会虽然是全国性质的开发区组织,但其功能仅包括开发区的宣传与交流,不具备管理职能。因此,我们可以吸收其他国家在开发区制定的法律法规、部门设置、人员安排、各项事物监督管理模式等成功经验,结合自身实际情况,设置一个主管机构,它的职能应当包括确立开发区的目标与规划、开发区内的各项事物的监督与管理、相关法律的制定和实施、协调开发区与各级政府部门间的沟通等工作,减少传统模式下的机构混乱、权责不明等现象。要想充分发挥社会中介组织的作用,首先要做的就是打破政府的垄断地位。政府部门受传统思维的影响,也不愿意将社会管理的职能权限交予社会中介组织,社会中介组织的作用发挥受到非常大的限制。只有打破政府在社会管理中的垄断地位,去除社会中介组织内部的官僚性,才能充分调动社会中介组织的积极性,形成多元参与社会公共管理的局面,减少政府的压力,提高社会服务的质量。

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结束语

 

随着我国经济的快速发展,人民生活逐步迈入小康,我国经济无论从体量还是到质量都出现了巨大变化。这些变化得益于中央政府坚定的开放政策,也正是由于这些政策的支持与鼓励,很多开发区如雨后春笋般在我国各地建设起来,成为促进各地经济发展的重要引擎。然而近年来随着我国进入转型阵痛期,加上受到经济全球化和国际金融危机的影响,很多开发区在发展过程中累积的矛盾慢慢凸显出来。如果不能及时解决将严重影响开发区的发展,所以不论是从理论方面还是从实践方面本文都有一定的意义。开发区从建设之初到发展成为今天的规模,管理机制也在不同时期呈现出不同的特点。根据管理主体的不同,可以将开发区分为政府主导型、政企混合型和企业主导型,又因为我国政治体制的影响,政府在开发区管理中发挥了重要的作用,单纯的企业主导型开发区在我国难以长期存在,政府主导型及政企混合型开发区在我国开发区中占据了巨大的比例。随着开发区数量的快速增加,开发区行政管理过程中出现的问题也愈发凸显,法制体系的不健全、职能管理的不规范已经影响到了企业和群众的切身利益,而传统模式对开发区的巨大影响也使得开发区行政管理模式逐渐回归传统行政区管理模式,造成巨大的人力物力财力浪费。
参考文献(略)