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西北地区河长制推行中存在的问题及对策行政管理研究--以咸阳市河长制实践为例

发布时间:2020-04-02 21:02 论文编辑:vicky 价格:150 所属栏目:行政管理 TAG:

本文是一篇行政管理论文研究,咸阳市从 2017 年开始推行河长制,在水环境治理、水生态建设、水资源保护等方面取得了一定的成效,但也存在一定的问题,比如组织队伍稳定性和连续性不足。

本文是一篇行政管理论文研究,咸阳市从 2017 年开始推行河长制,在水环境治理、水生态建设、水资源保护等方面取得了一定的成效,但也存在一定的问题,比如组织队伍稳定性和连续性不足、专业性治理与行政性治理尚未协调、河长治河尚未形成协同治理、信息管理系统规划建设参差不齐、考核与问责过程存在困难、公众参与度以及监督不够等。主要原因为组织领导及机构设置不完善、协同运行机制尚未理顺、考核问责机制不健全、监督体系不完备、综合信息管理平台系统建设滞后等。研究进一步通过借鉴国内外河长制或河流治理的经验得出了对我国西北地区实施河长制的启示,并提出完善西北地区河长制的对策,即加强河长制的法律制度的适度建构、加强组织领导保障、完善河长制工作机制、强化考核问责的途径、完善河长制的监督渠道、加强河长制综合管理信息平台建设。

第一章 绪论

1.1 研究背景
水是生命的的源泉、生产之要,是基础性自然资源,为人类社会和经济的发展进步提供了基本的物质保障。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。早在 2015 年,习近平总书记便提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针。为了更好地的促进水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理工作,2016 年年底中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》,提出“实施河长制,能够让绿色生态观念得以倡导,同时也能够解决复杂的水问题,起到保护水资源、完善水治理体系的良好的作用”。
河长制源于 2007 年无锡市太湖爆发的蓝藻污染水危机处理事件。2007 年 5 月,无锡市太湖蓝藻大面积爆发,水源恶化,市民被逼抢购纯净水,引发了江苏省无锡市的水危机。当地政府深刻认识到,水质恶化导致的蓝藻爆发,问题表现在水里,根源在岸上。要解决这些问题,不仅要在水上下功夫,更要在岸上下功夫;不仅要本地区治污,更要统筹上下游、左右岸联防联治;不仅要靠环保部门、农业部门、水资源保护部门、土地资源保护等部门共同发力,协调配合,也必须要促使党政主导、各部门联动、社会公众积极参与。在 2007 年时,无锡市发布了《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》。其中提出:“将当地河湖的水质检测结果作为无锡各个地区领导干部的政绩考核指标”,“无锡市各地区政府要定期将水质检测结果上报,不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的,根据相关的条例对责任进行追究。”这项政策制定以后,也开创了无锡市“河长制”的里程碑。无锡市河长制实施后效果显著,在 2007年时该地区的水质达标率仅只有 7.1%左右,2015 年实施了“河长制”之后,达标率达到了 44%,水治理工作取得了一定的成效。随后河长制在太湖流域和江苏省全面实施。河长制在江苏省生根后,浙江、安徽、广东、福建等省陆续开展河长制试点工作,并取得了显著成效。这些地区先行尝试和探索,形成了许多可在全国范围内推广的经验。
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1.2 研究的目的和意义
1.2.1 研究目的
我国西北地区和其他地区的水文特征及水资源总量有明显的差异,地表水资源量和水资源总量远低于东部地区、南部地区甚至西南地区。《2015 年中国水资源公报》显示,我国东南诸河区地表水资源量为 2536.9 亿 m3,珠江区地表水资源量为 5323.4 亿 m3,西南诸河区地表水资源量为 5014.3m3,而西北诸河区地表水资源量为 1183.3 亿 m3;我国东南诸河区水资源总量为 2548.2 亿 m3,珠江区水资源总量为 5337.0 亿 m3,西南诸河区水资源总量为 5014.3m3,而西北诸河区水资源总量为 1294.0 亿 m3。基于这些差异,西北地区河流治理也应该与其他地区有一定的差异,所以本文以西北地区河长制作为研究对象,基于协同治理理论,探讨西北地区河长制推行的特点以及存在的问题,以期推动西北地区河长制的发展。
1.2.2 研究意义
(1)研究的理论意义。本文通过对大量的文献资料和具体的案例进行分析,对河长制的起源、发展过程进行了总结,并以咸阳市为例,探讨了西北地区推行河长制的特点,并结合协同治理理论对河长制的实施进行分析,提出相应的对策建议。通过研究西北地区河长制的推行,以期推动河流治理理论的发展,并丰富河长制研究。
(2)研究的现实意义。西北地区河长制的实施时间较晚,且与东南部地区存在较大的差异,所以对西北地区河长制的研究十分必要。本研究以咸阳市河长制实践为例,以探讨西北地区河长制推行过程中存在的问题及原因,提出有针对性的对策建议,推动西北地区河长制工作的有效开展,促进西北地区河流生态的快速修复,满足人民群众对良好生存环境的需要。
图 1-1 技术路线图
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第二章 文献综述与理论依据

2.1 河长制内涵
廓清治水是治国安邦的大事,责任之重,重于泰山。自古以来,我国对治水活动有严厉的责任考核制度,其中以行政责任人为主体的河长制即为强有力的保障措施之一。河长制的起源和印记可追溯到远古的尧、舜时期,传说中的鲧、禹治水便是范例(熊文等,2017)。在封建时期,我国也涌现出了北宋苏东坡对西湖的治理、清代林则徐对江苏吴淞江、黄浦江和娄江三江的治理,苏东坡、林则徐这些都可以称为“河长”。
我国现代的河长制的产生是推进生态文明的必然要求,一般认为是由 2007 年江苏省无锡市处理太湖蓝藻事件开始起步的。2008 年河长制在太湖流域推广,后来云南、河南、河北等省在河湖治理过程也学习了江苏省的经验。2016 年,我国出台了《关于全面推行河长制的意见》,代表着河长制不仅仅只是多年前国家为解决生态危机的一时之策,而是一项长期运行的政策。[1]
根据《关于全面推行河长制的意见》规定,河长制是由党政领导干部担任河长,依法依规落实地方主体责任,协调配合其他部门,更好地开展水资源保护、水污染防治、水环境保护等工作。从制度本源来看,河长制是一项衍生于水污染防治首长负责制、生态问责制的河湖治理与管理新模式,它的目的在于通过整合各级党委政府的执行力及严格的考核问责机制,提高河湖治理与管理的效率与水平,改变无人愿管、被肆意污染的河流现状,从而达到河长治的目的。
河长作为河长制的首要负责人,对所负责区域的河流污染治理与保护工作负责。其工作包括了保护水资源、对水环境进行治理、防治已污染的水体、加强生态环境的维护,牵头组织清理侵占河道、污水超标排污、非法采砂、破坏河道、电毒炸鱼等突出问题,并协调解决行政区域内江河湖泊的管理职责。协调实施上下游、左右岸联合防治;监督有关部门和下一级河长工作,考核指标完成情况,完善激励问责机制。
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2.2 文献综述
对河长制的研究归属于河流治理(管理)研究,以河长制的产生为分界可以将我国对河流治理(管理)的研究分为两个阶段,第一个阶段侧重对河流的技术治理,也即主要循着技术路径开展研究,第二个阶段侧重对人以及管理的作用,更加重视管理体系建构以及责任落实,将技术治理嵌入整体的管理体系之中。而对河长制的治理也从起初对河流污染、生态破坏的治理扩展到对整个河流系统的治理。国内对河长制的研究主要遵循三个路径,一是对河长制制度建构层面的研究,二是对河长制治理机制层面的研究,三是对河长制实践层面的研究。
2.2.1 河长制制度建构与分析层面的研究
制度有法律保障才可持久,才能发挥更大的自然经济社会效益。为了促使河长制进一步制度化和规范化,使得河长在河流治理中的职权于法有据,针对河长制进行立法是非常有必要的(张治国,2019),以推动河长制工作进入从“有名”到“有实”的新阶段(吴志广等,2019)。从各地已有实践来看,河长制取得了较为积极、明显的成效,但刘芳雄等(2016)认为河长制存在运行不足的困境,根本而言应当加强领导干部的“法治”教育,推进“河长制”的法治化建设。刘超(2017)认为河长制作为一种制度创新并非凭空而生,而是存在诸多法律依据与制度支撑,从环境法角度审视,河长制也存在一些制度内生困境,应相应构建法律保障机制。戚建刚(2017)则提出了行政法建构河长制的目标、基础、关键、重心的“河长制四题”:目标是实现整体性治理,基础是明确河长的职权(责),关键是确立整体性协调机制,重心是建立和健全针对河长的监督机制。王继远、伍青萍(2017)则认为河长制的立法,应该厘清环境政策与环境法律这两大制度工具系统之间的边界,完善法律制度时,必须解决制度和程序、义务和责任、权利和救济之间的关联(王继远、伍青萍,2017)。