关于邮电通信工程试行建设监理的建议与初探

摘要:介绍了我国建设监理试点工作的概况;说明了在全国推广建设监理制度的重要性;指出了在邮电行业起步推广工程建设的招标承包制和建设监理制的意义;提出并探讨了大中型邮电通信工程试行建设监理的九点建议和设想。

关键词:邮电通信 工程建设 监理制 招标 承包制 监理法规 监理作风 监理休系 监理取费

前言

为了贯彻党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和八届全国人大一次会议关于大力发展第三产业的要求精神，须加快改革开放步伐，深化工程建设项目管理体制的改革，建立和完善工程建设领域中社会主义市场经济新体制;落实邹家华副总理关于“积极建立以工程咨询、评估、监理为主的咨询服务体系”的指示。在认真总结5年多来监理试点经验的基础上，建设部于1993年底宣布结束监理试点，决定1994年在全国稳步推广建设监理制度。国家计划委员会也已提出实行建设项目业主责任制.力争把大中型工业交通工程建没项目、国家重点工程建设项目、住宅小区工程和“三资”_二程全部纳入建设监理制的轨道，以适应国际惯例的需要。邮电部也将抓住这个机遇，借鉴其他部门的做法，试行实施邮电通信工程建设监理制，根据邮电通信工程建设的特点，通过试点取得经验再全面实施，相信必将取得丰硕成果。

一、试行建设监理制的概况

建设监理制既是社会主义市场经济体制的重要组成部分，又是保障社会主义市场经济体制在工程建设领域健康运行的重要环节。中国建设监理制度的提出是对我国和国际工程建设项目管理经验认识的一个进步，从1988年开始试点以来，已经过了5年多。截止到1993年底，我国建设监理试点已从1988年底的8市2部(北京、天津、上海、沈阳、哈尔滨、南京、宁波、深圳，能源部和交通部)发展到29个省、自治区、直辖市和国务院的3。个工业、交通等部门。全国已组建了886家社会监理单位，参与和从事监理的人员已达41560人，其中有59家监理单位于1993年10月12日经建设部审批通过首批获得国家甲级资质，有9000多人经过监理工程师资格培训并领得了培训合格证书;各地区、各部门以各种不同方式短期培训的人员达31571人。1991一1993年建设部和人事部分3批共确认了1037名国家级监理工程师，其中邮电部有5名，它标志着我国工程建设管理开始进入专业化、社会化、法制化的新阶段。
工程建设监理的成效已被大多数人所公认，社会对建设监理的认识也在迅速提高。1992年全国完成固定资产投资7850亿元，一993年达至11300亿元，1994年计划达到13000亿元，这么大的基建规模，要求工程建设尽快做到高质量、高水平。到目前为止，国家对3420项、总投资达3567亿元的工程进行了建设监理。
根据邮电部“十年规划”和“八五”计划，我国的邮电通信建设将要再上一个新的大台阶。从90年代初，邮电部已开始利用世界银行和“亚行”贷款建设通信项目，世界银行对各国并无行政权力，然而各国贷款的工程项目却无一例外地都实行了建设监理制。大中型邮电通信工程的勘察设计，土建、线路(光缆、电缆、微波)施工和设备安装，一般包含有许多技术专业，而任何一个总承包单位的责、权都有一定的界限范围，对于平行单位或外部因素的影响往往束手无策。为此，考虑到通信项目的综合社会效益，加强对固定资产投资的引导，把好设计、施工、监理等各个关口，在邮电行业起步推广工程建设的招标承包制和建设监理制，对于加强宏观调控与管理，管好、用好现有的建设资金，建设好已开工和即将实施的通信工程项目，达到预期的投资效果，是有益于邮电通信工程建设的。

二、建议与探讨

1.深化对建设监理工作的认识，积极支持和扶植邮电通信建设监理的试点
科学技术是第一生产力。掌握工程建设技术的专业人才是工程建设领域第一生产力的载体和最活跃的因素。在传统体制下，工程建设专业人才为部门、单位所有，服务于自我，这样，工作量往往不饱满，人才严重积压、浪费，制约了第一生产力的充分发挥。
建设监理业的发展为打破人才部门、单位所有的状况，广泛地吸纳工程建设专门人才走专业化、社会化的服务之路，提供了良好的社会环境。建设监理是建立一个由建设单位(业主)、承建单位、监理单位三位一体，以合同为纽带，以建设法规为准则，以投资效益为目标的开放型、专业化、社会化管理工程建设项目的新格局。经过近几年探索和推行建设监理制来看，从实际出发，允许多种监理模式并存，结合不同工程的具体情倪，都取得了确保质量、有效地实现了投资不超、工期不拖的良好效果。
根据我国工程建设投资结构、外部环境调节，以及人们对监理的认识水平的差异等方面的特点，完全由监理一方独立进行投资控制、质量控制、进度控制(三大控制)，特别是对一些投资规模大、工期长的大中型建设项目来说，是很难的。结合邮电通信基本建设的现状，建议采取相应的灵活政策，组建行政上隶属业主领导，经济上完全独立的监理机构，同时又聘请业主外部的专业化社会监理单位，发挥两种监理模式(自营性建设监理和社会性建设监理)的特长，它既代表业主方行使一定的行政职能，又在一定程度保持有独立的、公正的第三方立场。这在目前邮电通信工程建设监理试点的情况下，不失为一种行之有效的过渡手段。它可以使业主避免设立新的建设管理单位，简化机构，减少负担;可以集中一批有经验的技术、经济、管理人才，以适应建设的需要;可以使业主集中研究、处理一些重大问题，如资金筹措、建设用地、设备定货、协调外部关系等;可以充分发挥和合理利用社会专业人才，同时又为国家积累了建设经验和培养了专门人才。但是随着我国经济建设由计划经济向市场经济的转化，邮电通信工程建设监理还是要向社会化、专业化、法制化的独立监理组织发展，步入正规化，与国际惯例接轨。
现阶段，除社会监理单位外，能源、交通、水利、电力、军工、铁路等都在系统内成立了专业性的监理单位。我们邮电行业也快速跟进，邮电部于1993年9月10日批准成立了第一批通信建设监理公司(共3家)。用大市场的眼光去看，终究要打破“割据”，形成市场竞争。因此，希望各级邮电主管部门的领导和工程建设者们积极支持和扶植邮电通信建设监理试点，使邮电通信建设监理公司尽快成长起来，发展成为融建设监理、代甲方服务、代理招投标、工程咨询、工程决算审价于一体的多元化综合经营的工程咨询公司，在市场竞争中立于不败之地。
2.建立健全监理法规体系，使邮电通信建设监理工作有章可循，科学运作
建设监理制是市场经济发展到一定阶段的必然产物，它具有双重性，一方面是业主与监理机构供与求的市场交换属性;另一方面又是国家对建设领域和建筑商品技术监督的调控属性。因此，要想在邮电行业中推行建设监理制度，首先必须要有相应的法规来引导，用法律、法规形式来规范邮电通信建设监理的行为是十分必要的。同时还要解决好下述问题:譬如，监理机构应当具备哪些必要的权限?如何保证监理机构收取监理费用?哪些工程项目应强制性监理?哪些工程项目应提倡监理?哪些工程项目不宜监理等等，否则如何具体地进行邮电通信建设监理就会无所适从，难以起步。
邮电通信工程的建设监理应根据自身的情况首先编制一些监理工作计划，建立监理工作制度，例如，《监理单位章程》、《监理单位职责》、《总(副总)监理工程师职责》、《监理工程师岗位责任制》、《例会及汇报制度》、《监理工作日志及资料归档制度》和监理管理的若干规定等。经过一段时间的探索、试点和总结后，便可由政府监理部门制订出一些法规性文件，例如，《邮电通信工程建设监理暂行规定})(讨论稿)、《邮电通信工程建设监理单位资质管理试行办法》、《邮电通信工程建设监理工程师注册试行办法》、《邮电通信工程建设监理委托合同编制范本})(试行)等等，从而使大中型邮电通信建设项目的监理制逐步走向法制化，引导邮电通信建设监理工作朝着健康的方向发展。1996年我国将全面实行建设监理制度，届时建设监理市场将会自然产生激烈的竟争，邮电通信行业也不例外，必要时可制订《邮电通信工程建设监理招投标条例》以规范邮电通信建设监理的市场。
3.必要硬勺政府行政干预是在开展邮电通信建设监理工作初期的重要的辅助手段
一个新生事物的出现，必然要受到旧思想意识的干扰、阻碍。在这个时候，对于一个没有完善法规、规范的市场来说，约束机制非常不健全，这就需要政府行业主管部门适当运用必要的行政手段，进行必要的行政干预。例如，《邮电基本建设一九九四年工作要点》提出开展建设监理试点，加速同市场经济的接轨进程。这样的话，由于宣传不够，有的省(市)邮电管理局(建设单位或业主)一时对建设监理这项新制度还不大了解;有的省(市)邮电管理局(建设单位或业主)视传统的政府直接组织管理工程建设的做法为夭经地义，担心把工程建设委托别人监理后会失去自己管理工程建设的权力，不愿意“大权旁落”、“花钱买婆婆”等，鉴于这种种原因，有的省(市)邮电管理局(建设单位或业主)便不大自愿聘请或委托监理单位实施监理。因此，在邮电通信建设监理试点初期，邮电部对新成立的3家通信建设监理公司可以采取“供给式”指派监理任务，或者发文规定凡属邮电部投资的大中型建设项目、国外贷款项目和某类工程项目必须委托监理。事实上一些地区和部门的政府建设主管部门就是这样做的。
另外，建议明文规定:大中型邮电通信工程建设项目今后不再成立工程建设指挥部，都要委托给监理单位组织实施，或者利用项目报建制度，实行工程项目筹建班子资质的政府审查制度来推进监理。对于委托监理而未实行监理的项目不予审批开工，不予竣工验收，并按违章处理。这样，可以克服监理组织形式不规范(例如，有的是业主的自行管理，却冠以监理的名称;有的是工程建设指挥部模拟监理的形式，星星点点地开展一些监理工作)和监理运作不规范(例如，只对工程质量监理，没能实行质量、工期、投资三控制;监理记录、监理指令和报表编制、传递、处理的不规范)的问题，有利于解决目前监理单位监理任务不足的矛盾，也有利于改善一些工程项目建设管理水平低、质量与效益差的状况。
4.严格邮电通信建设监理的作风，加强邮电通信建设监理队伍的建设
监理单位要发扬主动开拓精神，树立市场观念，转变经营机制，消除社会投资信息闭塞的状态，在工程建设监理中树立良好的声誉。这就要求我们部属邮电通信建设监理公司加强邮电通信建设监理自身队伍的建设，努力钻研经济、管理和法律业务，提高业务素质水平，公正廉洁，坚持原则，做好协调工作。
监理工程师是高层次的管理人才，在工作岗位上可能会受到来自各方面不正之风的影响，这就要求每个监理人员不仅要有一套过硬的业务工作能力和组织管理能力，积极肯干，还要具有“守法、诚信、公正、科学”的职业道德。在工作中，要一丝不苟，对每道工序都要认真检查，对每个细节都不放过，出现问题马上解决，必须站在公正的立场上处理各单位之间的矛盾，以理服人，这样，就能在整个监理过程中赢得信誉，取得威信。譬如，规定“监理人员与受监理工程的施工、材料供应单位不得有经营关系”，对此要经常对照，严格执行。同时，通信监理工程师也要注意发挥桥梁作用，使计划、财政、银行、税务、劳动、建设等部门，以及设计、施工等单位之间能相互沟通并及时处理、解决工程建设中出现的问题，使工程圆满建成。
通过不断地实践，建议制定《邮电通信工程建设监理职业道德规范》，使每个监理人员都格守尽职、公正办事、优质服务。
5.合理设置建设监理休系的组织机构
按工程项目落实监理班子，明确具有丰富设计和施工经验的技术骨干力量担任项目监理工程师。大中型邮电通信工程是一项多专业的系统工程。只有各专业的单项的监理工程师是不够的奄必须有一个“总监”机构，其充分了解工程各专业的情况，掌握工程局部和全部的进展动态，并有足够的权力来协调工程各方。派驻现场的监理机构及人员编制视工程规模、难易程度而定。建议设总监理工程师、现场总监理工程师、监理工程师和监理员4个级别，各层次的人员数量有一定的比例，并规定相应的权限，而不要统称为监理工程师。而且还可以吸收有关的业务部门的人员参与项目监理工作。这样，简化了逐级审查程序，减少了部门之间的相互扯皮现象，缩短了处理问题的时间，提高了工作效率。如果某项邮电通信工程规模浩大、技术复杂，还可以按工程项目或部位分别设置多个监理单位承担监理任务，选取具有相应技术特长的监理单位攻克工程项目的技术难点。其不利之处是加大了建设单位(业主)统一组织协调的工作量，并且要求建设单位(业主)具有更高的素质和管理水平。
6.抓好投资、进度、质量控制和工程协调(三控一调)工作，提高投资效益和建设水平
在市场经济的条件下，工程合同制将是组织与管理工程建设的唯一手段。建立建设监理制的一个重要目的就是建立独立的第三方单位，以保持其具有公正的地位来强化工程合同管理。建设监理的主要依据是工程总承包合同，监理工程师就是根据工程总承包合同，监督承包人员履行合同中规定的各项内容。合同一经签定，其各条款的内容就不能轻易更改，确属变更的范畴，应建立相应的变更登记制度。
在大中型邮电通信工程实施中，监理工程师要特别注意确定有关费率标准、设计标准、承包费的增减，因为它们直接影响到甲、乙双方的经济利益。
7.学习掌握邮电部和业主方有关管理工作的规定和制度，作好监理的起步工作在日常监理中，要建立项目监理责任制，贯彻以监为主，帮监结合，协调服务的方针;深入现场进行日常的全方位、全天候的跟踪监理和阶段性大检查，而不是采取监督检查的方式。所谓监督在我国来讲有三种:质量、安全和财务监督。所以部属通信建设监理公司应以“三大控制”为中心全面检查，抓关键、找问题、摸倾向，处理好技术、经济、法律和管理的关系，扎扎实实地开展监理工作。另外，监理要有超前意识，制订监理计划、工作程序、工程报表;要有检测手段，用数据说话;定期召开生产协调会，协调各方的关系;随时发出《质量通知单》、《监理工程师函》、《监理通知书》等，对设计、施工、供应中存在的问题进行控制，解决工程中的问题;并拥有配套的先进仪器设备，从而保证项目的顺利实施。
8.探索适合邮电通信工程的监理取费方式
监理工作是一项为建设单位(业主)提供高智能的技术咨询性服务工作，所以建设单位(业主)应在可能的条件下和合理的范围内，尽可能给与监理工程师较为优厚的待遇，并提供良好的生活、工作条件，调动监理人员的工作积极性和主动性，以保证监理业务的顺利开展。
1992年9月，国家物价局、建设部以(92)价费字479号《关于发布工程建设监理费有关规定的通知》颁布了一个指导性的监理取费标准，它是根据我国工资水平和业主一般可以接受的情巧喇订的。现在看来，如果考虑到高智力劳动、现场工作艰苦和物价上涨等因素，这个标准似乎低了一些，国外一般为受监工程总投资的5%。建议邮电行业建设的行政主管部门作出明确规定:建设监理实行有偿服务;工程建设监理费纳入工程项目投资计划，列入工程概(预)算;工程建设监理取费最低不得低于国家颁布的标准，监理费用应由建设单位的开户银行依据监理合同约定的方式直接付给监理机构，而且对那些在工程建设监理中作出了显著成绩的单位或个人应另行奖励。只有这样，才能体现出监理服务的实际价格完全取决于社会供求状况和其本身素质、监理效果及社会声誉，以维护监理机构的合法权益，逐步推行优质优价。
邮电部对新近成立的3家通信建设监理公司在初期试点时，可以根据其自己承担的监理工作量，按国家标准与建设单位(业主)协商相应减少收费;这不是降低收费标准，而是因为刚开始试点，即使是实施邮电通信工程建设监理，但从涉及的监理范围、深度等都不如正常水平，这体现了“按劳取酬”。
在确定监理费率时，既要考虑到应支付监理费用的合理性，也要考虑到建设单位(业主)的实际承受能力和留有必要的调控余地。
开办费是现场人员在实施项目监理过程中，配置现场的住房、办公设备、交通、通讯工具的费用。
设备购置辅助费仅指用于购置邮电通信工程一些专用的特殊监测仪器设备(测量、检验、摄像、计算等)的费用，是一种补贴性费用。我们认为，监理单位必须具备与其资质相称的用于监理的试验检测设备，建设单位(业主)不应也不可能为监理单位购置全部设施设备。
监理经常费是指监理工作中直接和间接的成本开支、税金和合理利润。
9.大力推行项目决策阶段和设计阶段的建设监理，充分发挥邮电通信建设监理制度的优越性
目前，邮电部批准成立的3家通信建设监理公司，其中两家分别以两个部属甲级设计院为依托。社会监理单位的监理范围应界定在项目可行性研究至项目竣工及保修结束，重点应放在设计与施工阶段。设计单位监理自己设计的工程，有利也有弊。有利的一面是监理人员熟悉设计意图，了解设计图纸;但有许多从事监理的人员不懂施工，不熟悉合同管理，在设计任务紧张时，监理工作则被减弱，尤其是很难发现自己设计上的问题。到目前为止，众说不一，难下定论。对此，我们既不持简单的否定态度，也不持简单的肯定态度。一切有待于实践的检验。但是如果由设计单位组成的监理单位在人员和职责任务上与原设计单位的设计人员严格分开，各自履行自己的职责，在监理业务上也是独立的，不受原设计单位的制约，而是一个相对独立的机构，权衡起来，建议在有限的工程项目中或试点时，可以承担自己设计的工程项目的施工阶段的监理任务为宜。
另外，项目决策和设计阶段的监理对工程的投资、进度、质量等控制有着非常重要的作用。根据国外经验，这两个阶段的监理，占节约资金总量的70%一80%，是工程项目造价控制的主要效应区。建议邮电通信建设监理单位从项目的设计准备阶段就介入工程，深入调查现场及周围条件，了解业主意图，依据总目标编制项目的投资计划、设计阶段资金使用计划、进度计划，月取确设计质量标准要求。
在工程设计过程中，应鼓励监理单位在审定的初步设计的原则下，通过与设计单位以技术磋商和工程会议等方式来充分贯彻业主的建设意图，对设计提出修改意见，使其进一步优化，跟踪设计人员在限额设计确保设计进度和提高设计质量的前提下自由发挥设计水平，而不是监督设计人员，束缚住设计人员的手脚。

结束语

工程建设监理单位是一个输入高新科学技术，输出高智能产品，辐射出高效经济能量的机构。我国注意到建设监理比工业发达国家迟了约20一30年，我国建设监理业的发展方向—产业化，建设监理业的历史使命—高质量、高水平、高速度地搞好工程建设，促进建设市场机制的发育和完善，使之成为国民经济的支柱产业。与此同时，邮电通信业工程建设监理的起步刚刚开始，为了挽回失去的时间，起点高一些，多借鉴一些其他国家和国内其他行业建设监理工作实践中获得的经验，落实邮电部提出的“基建部门要努力提高设计、施工水平，加强工程管理，缩短建设工期，确保工程质量，圆满完成各项建设任务”的要求。
以上是本人结合参加建设部建设监理培训学习和邮电部及相关省、市邮电管理局建设项目监理研讨，特别是近期筹备邮电行业通信工程监理试点工作的体会，就大中型邮电通信工程试点建设监理提出几点建议与设想。本文参阅了其他行业和同行们的一些论著，在此一并表示谢意，如有不妥之处，请批评指正。