上海论文网提供MBA论文选题服务,专业提供硕士毕业论文服务。
导航 当前位置: 上海论文网>MPA论文正文
多重逻辑下两委“一肩挑”政策执行过程思考——以Y镇为例
  • 论文价格:150
  • 用途: 硕士毕业论文 Master Thesis
  • 编辑:vicky
  • 点击次数:1次
  • 论文字数:33566
  • 论文编号:el2021110518551925355
  • 日期:2021-11-05
  • 来源:上海论文网

MPA论文哪里有?本文通过对政策执行过程中多元主体行为逻辑的交互性解读,我们亦可窥见基层在压力型体制之下,将“一肩挑”作为一项政治性任务在执行,想要以“讲政治”的方式争取其他参与主体的认同,并积极触发利益补偿机制,通过“主转副”的形式进行权力补偿。但在具体执行中,“一肩挑”政策面临着从科层体制内向村庄转移落地的过程。在科层末梢与村民自治连接点的乡村,构成了多重逻辑互动的政策执行场域。


第一章  绪论


1.2.4  文献评述

鉴于政策目标的实现很大程度上取决于执行环节,关于政策执行的研究十分丰富。学者们从多个维度分析了政策执行的冲突与梗阻,从关注单一执行主体向关注多元主体的转变趋势明显,其中不乏对主体行为逻辑的反思。而针对“一肩挑”的政策执行研究则相对较少,主要关注点还在“一肩挑”本身的政策内容上,围绕着“一肩挑”的优势与困境展开的较多,从执行角度的分析略有不足。

(1)理论视角相对单一。回溯“一肩挑”的相关研究,运用至多的理论视角为“国家-社会”,少量文献借助“嵌入理论”展开分析(见表 1)。理论视角相对单一,且多是以宏观视角来展开的,对微观主体以及“民情”演变趋势的观察不足。

表 1-1   相关理论视角

表 1-1   相关理论视角 

....................................


第三章  多重逻辑下“一肩挑”政策执行:基于 Y 镇的案例呈现


3.1 Y 镇基本情况

3.1.1 Y 镇现状

Y 镇地处甘肃省 L 市城北门户,距离市中心 25 公里,全镇面积 79.34 平方千米,下辖 16 个行政村,共 160 个村民小组,截止 2017 年全镇总人口达到33685 人,是 L 市西北部的中心镇之一,经济基础相对较好,五条公路贯穿全境,所有村庄百分百实现“六通”,交通设施便利。主要的农产品包括小麦、玉米、黄豆、油菜、胡麻等,果蔬种类齐全,是 L 市重要的农业经济区。1995 年Y 镇被国家建设部批准并首批公布为全国 500 家小城镇建设试点集镇之一,同时也是 L 市率先奔小康的试点乡镇,被市委、市政府划定为“Y 镇工业小区”[69 。该镇在 2019 年以前从未有过大规模推行村两委“一肩挑”的经验,2007 年HJ 村曾尝试过进行两委“一肩挑”,但因村庄矛盾很快又恢复到了两委分立的状态。

根据该镇提供的相关资料并结合访谈,可以了解到 Y 镇在 2019 至 2020 年间实施村两委“一肩挑”的具体情况和现状。根据 L 市 Z 区传达的政策文件精神,要求下辖所有乡镇在 2019 年完成 80%村庄的两委“一肩挑”,2020 年实现100%。Y 镇于 2019 年,由镇党委书记、镇长牵头成立工作组,第一批共推动11 个村实现了两委“一肩挑”。通过后期调整,2020 年 6 月全镇十六个村庄全部实现“一肩挑”。总体看来,Y 镇的两委“一肩挑”工作大致可分为“研判宣传”、“场域选举”以及“路径调整再部署”三个阶段。

..................................


第五章  多重逻辑下“一肩挑”政策执行样态的形成机制


5.1  政策执行过程中多重逻辑间的交互分析

两委“一肩挑”作为目前党领导村民自治的主流模式,其推行理应受到村庄内外的普遍理解与支持。然而,在具体的执行过程中,基层政府常将政策相关群体简单划归为治理对象,而非政策执行的参与者,试图以科层为主导,垂直简化执行过程。但在实际操作中,村干部与村民并非单纯的政策服从者,而是基于自身的主导逻辑参与其中的行动者。在政策执行的各阶段表现出不同的行为方式,而最终的政策执行样态正是在三种逻辑的交互作用下形成的。

5.1.1  科层逻辑与权利争取逻辑的交互

相对稀缺的行政资源及无法推卸的指标压力,迫使基层政府将注意力集中在操作更加便利的实现方式上而忽视了原本的政策目标[79 。在以往的执行研究中,基层政府往往将村干部吸纳至体制中,使其成为具体的执行者[80 。然而,“一肩挑”的政策内容决定了此次执行中村干部不再单纯扮演乡镇的“代理人”,而是更多从自身利益出发进行职务争取。在政策执行的不同阶段有针对性地采取应对策略,具体表现为,前期的言论造势。试图通过激烈的舆论向镇上传递某种信号,以期或得相应的支持。面对村干部的激烈反应,Y 镇在政策下文之初采取了“冷处理”的应对策略,尽管所有人都知道“一肩挑”的推行已成定局,且具体的指标已经通过各种渠道传递到了村庄,但 Y 镇的沉默还是加剧了两委干部的不安情绪。在猜测和和惶恐中,关于薪酬调整方式的谣言,将原本处于边缘地带的两委其他干部和主职干部拧成了一股绳。对此,Y 镇第一时间向上反映了村干部的疑虑,在得到答复后立即反馈给村干部,在确保不会就此激发矛盾后,推行工作才进入到正轨。

................................


5.2  从垂直到分解:“一肩挑”执行规则的再造

政策执行问题在政策过程理论中被强调并最终表述为在政策与行动之间的连续性,即在执行阶段政策制定仍然在继续,这种通过阶段性的解析助益于认识一项政策在执行中被持续性地塑造的情形[83  。“一肩挑”政策的执行经历了由乡镇向村庄的场域转换,在多重逻辑的互动中,“一肩挑”的执行规则经历了权威指定到权威变通的过程。

5.2.1  政策目标的工具性解读

政策的执行往往被解读成“完成任务”,而政策的标准和目标作为政策本身价值诉求的反映[84 ,在这一过程中体现为效率优先替代价值理性。追责与指标的双重压力强化了乡镇在执行“一肩挑”时的任务选择倾向,集中力量完成短期“效益”最高的工作。区级政府下达的百分百指标,使乡镇将全部的政策目标都解读为指标实现,而对“一肩挑”政策所瞄准的目标,如解决党在村庄中的虚化弱化、减少村两委干部冗余,消除两委矛盾等则被选择性放置,进而转化为单纯的主职村干部的人事调整。乡镇利用在执行中的自由裁量权试图以“一刀切”的路径调整干部人事。这种对政策目标的工具性认知造成了“一肩挑”政策执行中的设计偏差。

(1)运动式治理下的政策动员

运动式治理长期存在与基层政策执行过程中。具体表现为以政治动员为主自上而下地运用自身资源围绕着一项任务,打破常规,集聚力量,进行自上而下的动员,以疾风暴雨般的态势开展工作[85 。通过运动进行的政策实践,其关键在于组织核心成员的动员,而政治与意识形态的动员策略成为其实施的一大特征[86  。出于科层逻辑的惯性,推行“一肩挑”被升级为一项“政治任务”,而推动村书记担任“一肩挑”则具有政治正确的解读。以“政治”与“行政”混合的方式进行动员,是乡镇在村庄场域的发动资源的策略,以期能够为乡镇制定的推行路径争取合法性的认同。

..................................


第六章  两委“一肩挑”政策执行的反思与讨论


6.1  研究结论

本文通过对甘肃省 Y 镇两委“一肩挑”执行过程的研究,发现了“一肩挑”推行过程中多元主体参与的行为逻辑以及在多重逻辑交互之下对政策执行规则的修订,最终形成了“一肩挑”政策的执行样态,即维控式的政策执行。进而透过微观主体的行为,解释了这一政策在执行中的困难。在短时间内完成高指标的执行任务,使“一肩挑”成为一项追求“短平快”的政治任务,而现实的客观情况是村庄尚与政策要求间存有一定的张力。嵌套在“乡政村治[92 ”的治理体制与垂直的科层结构中,基层政府往往借助村庄力量完成政策的“最后一公里”。这也就不难理解为何乡镇将关注重点集中在村庄主职村干部之中。村干部作为沟通乡镇与村庄的桥梁,他们的支持无疑将大幅度降低政策执行难度。然而,对政策目标的解读使“一肩挑”政策执行偏离了中央的政策初衷,从“备考”到“避责”,从“简化”到“重复”,在权力整合过程中“一刀切”的路径难以走通。同时,缺乏配套政策的辅助,“一肩挑”与村民自治的融合发展还有一定的进步空间。在此次执行过程中,可以观察到村民的选举意识已然内化为一种观念,这与乡镇试图设置的选举限制相冲突,囿于《选举法》的红线,最终在接纳了选举结果的基础上完成了政策执行任务。因此,本文形成如下两个结论:

(1)“一刀切”的换选路径难以保证政策目标的实现

作为科层制末梢的乡镇以指标任务为导向推动两委“一肩挑”实施,展示了科层逻辑的把控思维。一方面要按照相关的法律规定、规章制度进行部署安排;另一方面,面对指标压力与问责机制,乡镇更愿意将“一肩挑”以行政命令的方式下达到乡村,以降低执行过程的成本。基于这样的矛盾,乡镇试图寻找一条能够简化中间工作的路径,以“一刀切”的形式展开工作成为乡镇工具理性的选择。而回避“一村一样”的现实情况,是导致政策执行一波三折的重要原因,也是与其他执行主体产生冲突的主要原因。推行两委“一肩挑”意味着“权力-利益”的重组以及村庄治理模式的转型,任何忽视现实情况的做法都将带来政策效果的损耗与行政成本的提高。

就 Y 镇制定的“一肩挑”工作实施方案来看,全面的方案设计与片面的执行规则间存在极大的差距。这表明乡镇深谙乡村的特殊性并对政策执行中可能出现的问题都有过一定的预判,但在实际操作中仍坚持简化原则,试图让少数服从多数,以一种途径改选“一肩挑”,这背离了乡村的实际,甚至激化了部分两委干部的矛盾,与推行“一肩挑”政策的初衷完全相反。但是,在短时间高指标的压力下,以“一刀切”的方式推行“一肩挑”实则有其出现的必然性。

参考文献(略)