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土地财政的制度成因、区域差异与以地谋发展路径优化分析
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  • 用途: 硕士毕业论文 Master Thesis
  • 编辑:若诗
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  • 论文字数:63011
  • 论文编号:el2021061608545422266
  • 日期:2021-06-16
  • 来源:上海论文网
tagTAG: MPA论文
本文是MPA论文,最后,以诸暨、德清两地的“标准地”改革实践作为典型案例揭示了地方政府积极主动转变以地谋发展传统路径的创新行为。具体来说:第一,财政激励和为了财政与晋升的地方竞争依然是地方政府持续性以地谋发展行为的最稳定和最关键成因,目前来看地方政府基本上都程度不同地深陷土地财政的桎梏,而土地财政作为地方政府谋发展的一项工具本身应该是中性的,因此要做的并不是直接摒弃掉土地财政而是应该通过相应的制度激励以优化地方政府以地谋发展在各个环节中的具体行为。第二,制度激励作用的发挥受制于城镇化水平、产业的高新化、服务化程度等基础禀赋,于是东部沿海、内陆地区在以地谋发展中表现出不同的特征。跟东部沿海地区不在同一起跑线的内陆地区错过了时代机遇与人口红利,目前的状况是表现出更需要各类要素的投入以拉动城市和工业齐头并进所以更离不开土地财政式发展的轨道,但是这种“模仿行为”绩效不佳亟待转型;东部沿海地区为避免被弯道超车或者赶超追平并没有放弃土地财政,而是在地方竞争中频频创新转“以地引资”为“以创新引资”。前文就现有关于财政上的分权激励和人事上的集权管理对地方政府和官员行为的影响、地方政府青睐土地财政的成因和效应的研究进行了回顾。尽管财政分权和政治集权的制度安排在激励对象和激励内容上不尽相同,但是在激励目标上两者具有兼容性,都激励了地方政府投身经济建设,并积极参与横向间地方竞争。

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1绪论

 

通过研究中国地方政府土地财政行为背后的制度激励,分析这些激励的制度背景、作用机制和演化过程,在此基础上揭示了地方政府转变惯性行为谋求发展新策略的必要性与可行性。为进一步完善现行政府官员绩效考核体系、优化分税制财政体制、改革土地供给思路提供一定的理论支撑,从而逐渐对地方政府土地财政式发展思路进行纠偏和修正以提高地方发展效率。因此,本文一定程度上可以使得关于土地财政问题的研究更加丰满,提供一定的参考价值。当前地方政府土地财政式发展亟需转变的必要性在于其负面效应已经蔓延到征地冲突、债务风险高企、土地利用粗放低效等社会经济的多个方面。因此有必要对这种行为的激励约束机制进行研究,提供理解和改善地方政府土地财政行为的有效视角,进而理顺中央和地方的权力(事权、财权)关系、缩小地区间发展差异、促进地方政府间合作共赢、落实科学发展观实现经济社会的可持续发展。然后进一步分析了我国中央集权、地方分权、地方间竞争的制度环境;随后,基于这种制度环境,讨论以分税制为代表的财政制度和以晋升锦标赛为显著特征的中国式政治集权体制对地方政府选择以地谋发展行为的内在激励和外在监督约束条件,并用市级截面数据构建了面板模型对理论分析的部分进行了回应和检验;并且,将现实中诸暨和德清两地地方政府以地谋发展中的自发转型行为作为特色案例以为其他地方政府提供可供改革转型的参考
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基本分析框架

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2研究综述

 

2.1财政分权与地方政府行为
另一方面,财政分权可能过度激励了地方政府,而使分权的初衷产生了偏差。财政分权使得地方政府做出了在一定时期内为保护本地企业和项目而差别对待外地企业和项目、甚至推倒重建以实现虚假增长等让人啼笑皆非的行为(沈立人、戴园晨,1990)。分税制改革后,财政分权幅度收紧,地方政府坚持收益最大化目标时,出现了偏离“维护发展”的轨道而转向“抢夺利益”的倾向,并且当中央可以分走更多收益时,地方政府越可能“抢夺利益”(陈抗等,2002);财政分权下地方政府使用公共资源的配置权力时,可能会忽视辖区居民需求偏好而自发增加行政费用和增多基础建设(龚锋、卢洪友,2009)。正是由于我国财政分权的内容部分缺失,缺乏对不同层级、不同区域政府的差异化设计,地方政府不断突破预算拓展收入,先发地区充分利用了制度红利,地区间差距逐渐扩大(姚洋、杨雷,2003)。可见,财政分权的尺度会影响对地方政府的激励空间,从而影响到地方政府的各种行为,但是它只是众多影响地方政府行为的其中一个关键因素,受制于多重因素的复杂作用,财政分权对经济增长和地方政府行为的作用面临着不确定性。它的激励作用可能取决于分权的程度,比如财政包干式的分权不利于经济增长,而转变为分税制后则有利于经济增长(张晏、龚六堂,2005)。因此,财政分权是否有利于经济增长并不应该看分了多少权而应该以分权后经济运行中成本下降和收益上升的幅度作为评价标准(吴一平,2008);如果两者的差值有一定程度的提高可以理解为在分权的积极作用下地方政府被给予了有效激励(王永钦等,2007)。
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2000-2018年地方政府主要税种收入变化情况

 

2.2政治集权与地方政府行为
大部分研究认为,地方政府的土地财政行为源于现行的财政制度即分税制。在财权弱于事权的情境下,地方政府很难依靠仅剩的税费收入达到收支平衡,被逼无奈只好选择征地(张德元,2006)。而在重新划定分成比例和重新分派任务后,地方政府被夺走或被部分夺走了之前的倚重税种但又受制于权力约束和社会风险不能轻易开辟新税种,于是尚未成功培育出可对地方财政有卓越贡献的地方税种,比如我国尚未全面开征财产税,这样,土地出让出让成为地方政府突破预算内收入制约、扩张预算外收入的不二选择(谢颖,2006;赵合云,2011)。也许是为了降低改革的震荡,分税制只是划分了中央和省级政府的财力,省以下地方政府的财政管理沿用了之前的包干制(TsuiandWang,2004)。尽管省级政府对于获取信息稍显劣势,但在我国现有行政体制中,省级政府可以通过权力的收放,在财政方面对地方政府保持绝对领导权(张衔春等,2020)。省级政府常见的做法是将事权责任下放,一层层将责任分解到乡镇一级的最基层政府。这样乡镇一级的地方政府便无法选择成为了被发包的末端,于是他们为了“对上有表现、对下有交代”而抓紧了手中既可创收又能谋发展的土地财政并且表现出更加旺盛的需求(贾康,2006)。而在经济发展过程中,中国地方政府之所以高度依赖土地财政的原因,其一在于财权、事权不对称引致的财政压力,其二在于地方间为发展而抢夺要素的竞争压力,它们共同作用激励了地方政府长期坚持以地谋发展的土地财政行为。对于地方政府来说,其土地财政式发展思路是:首先,通过出让土地贯穿发展的始末,以保持相对较高的资金流,并通过土地储备获取“定向基建”的资金;然后,为应对竞争而暂时放松当下的财政最大化目标,压低工业用地价格来招商引资,同时又高价出让商服、住宅用地,以开展下一轮基础设施建设和招商引资。地方政府通过财政收支高效循环由此形成可持续操作的土地财政。

 

3.制度激励视角下地方政府土地财政依赖的理论解释......................................................22
3.1基本假设与分析框架...................................................................................................22
3.2财政分权、地方财政压力与土地财政依赖...............................................................25
3.3晋升压力、地方竞争激励与土地财政依赖...............................................................28
3.4制度激励下土地财政的区域差异...............................................................................32
3.5理论假说.......................................................................................................................34
4土地财政依赖成因的实证分析.......................................................................................35
4.1研究区域.......................................................................................................................35
4.2变量选取与数据来源...................................................................................................36
4.3模型的建立...................................................................................................................39
5地方政府土地财政依赖的转折?——以浙江诸暨和德清为例......................................48
5.1地方政府“以地谋发展”行为的变化——一个有趣发现............................................48
5.2研究区域基本状况与改革实践...................................................................................49
5.3转变“以地谋发展”——一个思考................................................................................54

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5地方政府土地财政依赖的转折?——以浙江诸暨和德清为例

 

5.1地方政府“以地谋发展”行为的变化——一个有趣发现
本文前面的内容,主要是对不同区域的地方政府深陷土地财政的成因进行了分析,发现目前地方政府依旧离不开土地财政式的发展模式。进一步的实证结果表明,东部沿海地区相比较于内陆地区,地方政府对于土地财政的依赖程度相对更低,而根据“土地财政依赖”这一指标的定义,具体可以解释为东部沿海地区地方政府相对不那么依赖“以地生财”获取即期收入。这一结论背后的原因是否由于地方政府转变了惯有的以地谋发展模式呢?东部沿海地区中的浙江省在2017年开始进行了“标准地”改革试点。在实地调研中,我们发现浙江诸暨以及德清地方政府的操作并不完全满足之前的理论分析,即并没有将工业地价压制在较低的水平。相反,据基层工作人员反映,近年来,诸暨、德清的工业用地价格一直保持在较高的水平且有所提升,这与地方政府会压制工业用地价格来求项目的传统模式产生了分歧,于是,就引发了一个思考:同样身处于财政与竞争的双重激励之中,诸暨、德清的地方政府是出于对可持续发展的诉求而自发调整了策略?还是迫于更高层级政府的压力为实现政绩而被动调整?这背后“标准地”的体制机制的设计是否能够帮助地方政府逐渐摆脱“以地谋发展”的桎梏?长时间以来,我国都是依赖要素谋发展的,主要是在无序竞争中依靠大量投入来拉动增长,具体表现在大量供给土地尤其是工业用地、以廉价劳动力为卖点吸引劳动密集型项目,推动了土地财政这一产物的形成。2011年开始,中央将建设用地更多地配置到中西部(刘守英等,2020),旨在平衡区域发展,并倒逼东部转型发展。

 

5.2研究区域基本状况与改革实践
但是,通过与两地代表性企业的交流,他们反映出某些指标过于严苛,企业被迫转型的压力很大,地方政府在出让后的“标准化”之手还需要优化设计,以到达更好的激励效果。也就意味着并不是所有地方都有条件开展“标准地”改革。据调研反馈,地方政府在土地出让的标准制定和信息发布中有所侧重,造成较多土地出让案例中,只有少量企业甚至只有一家企业来竞拍的现象。为了提升“标准地”这一政策工具的普及力度和实施效果,可能需要在“标准地”与非“标准地”的激励机制方面进行更多设计。而地方政府选择进行回应的成因一方面来自于上级政府的政令,地方政府需要完成相关的政绩,这得益于政治集权的优势;另一方面,转变“低价竞争”符合地方政府的内在需求,这具体表现在三方面:首先是自然禀赋的变化即自然约束、其次是增量向存量转变的集约化发展要求即制度约束、最后是价值观的变化即可持续发展。具体表现在以下几个方面:第一,地方政府可以利用土地财政谋发展的空间在缩小。一方面,地方政府一直注重强调发挥有形之手的作用,习惯从供给侧(土地供给、制度供给、资本供给等)干预和控制市场经济,但是即使是“仁慈政府”也可能带来政府失灵,更何况地方政府本身还具有相应的利益诉求。长期以来,地方政府凭借土地财政以发挥财政收支最大化的功能来推动地方城市化,在地方竞争中加大征地和供地力度,低标准高补给以招商引资,在本来就稀缺的建设用地上,混沌布局了很多效率低下、逐渐面临淘汰的产能,导致只有企业没有产业的“发展陷阱”(程李梅等,2013);不仅如此,这些过剩产能还挤占了高新产能的空间,错配了的土地与企业使得资源被浪费、产业创新困难(李力行等,2016)。

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6研究结论与政策建议

 

本研究首先对研究问题中的各个关键词即“地方政府”、“地方政府/官员利益”、“土地财政”等相关概念的内涵和外延了进行解释和区分,并借用已有的关于分权和官员晋升的成熟理论为基础来搭建全文的的研究框架。并且,本文通过揭示诸暨、德清两地地方政府与现有地方政府惯性思维不同的高标准引资的新行为,对现有研究关于以地引资和低效竞争中地方政府的既有行为模式提出了挑战.无论在东部沿海地区还是内陆地区,地方政府对土地财政都表现出路径依赖,而且内陆地区对土地财政表现出更高的依赖性。我们可以把土地财政理解为地方政府的手段,背后的逻辑支撑在于地方政府形成了由土地支配的惯性发展基因,于中国经济转型初期,很好的契合了大规模提高物质供给的时代特征,而“物竞天择”,这种“基因”已经表现出无法跟上社会发展规律的劣势,如产能过剩、环境破坏等,这些恶果必将反噬社会经济。在要素投入过旺,无法被社会经济内在消化的矛盾下,经济增速放缓、社会矛盾突出,于是中央在2015年明确提出供给改革的要求。但是中央目标调控的发挥依赖于具体的情景,区域间处于不同的发展进程、在竞争网络中处于不同的地位,地方政府会相机选择应对策略。在产业基础较为薄弱、房地产业和建筑业增长降速、用地需求放缓的情况下,内陆地区惯性依赖以地生财的这种发展路径可能面临更高的风险和不可持续性,要形成长期可持续发展需要寻找新的增长点。
参考文献(略)